產能過剩問題是一個長期困擾我國經濟運行和政府宏觀調控的難題。在全球化條件下，跨國公司和中國企業利用國內外兩種資源在中國生產，面對國內國外兩個市場進行銷售，進一步加大了中國國內相關行業的產能過剩和對外貿易摩擦的頻率。在國內外經濟形勢日趨復雜的背景下，進一步厘清產能過剩產生的原因，有針對性地提出政府應對產能過剩的對策，對于穩定經濟增長、促進轉型升級、完善市場體制有重要的作用。

　　近期，商務部政策研究室和國務院發展研究中心市場經濟研究所共同舉辦了“全球化下中國產能過剩問題”專家座談會，多位業內知名專家就產能過剩的原因、產能過剩的市場與政府邊界問題以及產能過剩的行業特點和表現等問題進行了深入研討。

　　產能過剩的產業和市場原因

　　中國社科院工業經濟研究所所長金碚認為，產能過剩原因可以分為五類：，周期性產能過剩，如2008年國際金融危機爆發，全球需求萎縮，這時現有的產能或者供給就相對較多。第二，競爭性產能過剩。不同類型的企業參與競爭，一部分企業往往抱怨別的企業“粗放經營、惡性競爭”。在市場競爭中被淘汰的那些企業實際上就是一種過剩的產能。不過，也需要區分情況，通過企業之間的并購或重組，部分產能仍然可以啟動。第三，階段性過剩。改革開放以來，我國的工業化進程發展很快，產業結構調整和技術進步過程高度壓縮，用短短30年的時間完成了發達國家50年甚至100年才能完成的工業化任務，產能的快速擴張可能和需求的快速升級換代之間并不完全匹配，一定時期可能在局部出現產能過剩。第四，政策性產能過剩。例如，政府的產業政策不適當，造成多個地方立項，而申請企業可以獲得更多的政府補貼。產能出現政策性振蕩。第五，體制性產能過剩。不管發展什么產業，背后都離不開資源，例如土地、資金等。企業預算約束不夠硬，金融機制不合理，土地獲取成本低，能源價格不合理以及過多的審批，造成企業產能擴張較快，以借此獲得更多的資源。如審批是稀缺資源，一旦通過審批，就要多上、快上。另外，國內的銀行信貸基本上都需要抵押物，有了土地或機器設備，就可以通過抵押貸款獲取更多資金，進一步擴大產能。

　　國務院發展研究中心產業經濟研究部副部長楊建龍認為，產能過剩按性質分為三種，即周期性產能過剩、結構性產能過剩和長期性產能過剩，須分別看待。中國目前主要的是種和第二種產能過剩問題。長期性過剩一般出現在工業化的中后期，現在對第三種產能過剩問題作出判斷為時尚早。以鋼鐵業為例，從長期來看，今后20年、30年甚至50年，中國都處于工業化進程之中，對鋼鐵產量的峰值難以進行準確的估計。中國目前的粗鋼產量為5億噸，但謹慎地估計未來會達到7億到8億噸，所以中國鋼鐵業并不存在長期產能過剩的問題。不過，在金融危機的背景下，周期性的產能過剩和由于某些產品產銷不對路以及低效生產導致的結構性過剩的確存在。一般情況下，鋼鐵產能比鋼鐵的實際需求量大10%~15%是正常的，而且從總量看產能過剩，很可能忽略掉產品結構。實際上，我們有不少鋼材品種還是稀缺的。

　　國家發改委能源研究所能源研究與發展戰略研究中心副主任姜鑫民分析產能過剩的原因主要有以下四點：一是指導思想失衡，發展生產的目的未能從根本上解決;二是投資與消費關系失衡;三是內需和外需失衡;四是宏觀管理和市場調節失衡。

　　產能過剩的市場與政府邊界問題

　　金碚認為，產能過剩很復雜，周期性、競爭性過剩問題要通過市場機制解決，政策性過剩要通過優化政府政策解決。產業政策不應有歧視性，盡可能地讓各產業公平競爭，而不是刻意去支持一個產業。因為政府沒有能力準確把握工業技術路線的選擇，難以判斷行業未來發展是否景氣，強烈刺激很可能會導致過剩。體制性問題只能通過體制性改革，30年來的改革可以稱為“工業單兵獨進”，改革開放主要表現在工業領域，工業以外領域如金融、社保、土地等投資體制都較為滯后。在這種情況下，工業想盡辦法發展，缺乏對它的非正常性擴張制度的制衡性，現在的制度反而刺激了它的擴張。產能過剩在中國而言，有一些是正常的，有一些確實要通過政策的優化和改革來加以解決，因為基本的中國特色是地方政府的競爭。由于政府的力量不斷增強，手中資源不斷增多，參與競爭后會使市場經濟狀態與我們原來的設想發生偏離，會進一步放大市場經濟固有的市場過剩。

　　楊建龍認為，產能過剩是一種市場行為，市場對此有一個自我調節過程，這種自我調節過程是要付出一些代價的。產能過剩是一個保證市場充分競爭的必要前提，通過這種方式可以使得有競爭力的企業脫穎而出。關鍵是我們是否有可能規避這些競爭成本而獲得競爭帶來的成果�，F在對產能過剩問題的批評體現在低水平、高能耗等問題上，如果以過剩產能為對象進行調控，缺少充分的、合理的、公平的市場理由。過剩產能是一個相對的概念，沒有一個的標準。落后產能也沒有明確標準，應讓能源價格的市場化歸位，通過能源市場價格發揮市場對落后產能的調控作用。

　　國家發改委投資研究所所長張長春認為，中國產能過剩主要原因在于外部，不在于企業。企業是微觀市場主體，關注的不是過剩問題，而是投資收益和預期收益問題以及風險大小、能否盈利。結構是否優化、產能是否過剩，必須經過市場檢驗才能調整。目前，鋼鐵、水泥、平板玻璃等行業的過剩主要與外部環境和政府有關。這些行業在土地、利率、匯率、能源、資源價格形成機制問題上外部性較為明顯，存在相關體制改制不到位的問題，土地、資金市場化配置問題，重要的能源資源定價機制、污染排放的執法問題，這與我們的行政管理體制相聯系，與干部的考核機制相聯系。地方政府發展地方經濟的責任和沖動太強，執法難以到位。只要能源、資源、社會保障等方面管理到位，不需要去管企業是否能夠繼續生存，該管的是涉及企業的外部性，現在的難題是管理難以到位，原因在于體制機制問題，源頭上的行為導致后續的一系列扭曲。

　　產能過剩的行業特點和表現

　　中國紡織工業協會副會長徐文英以紡織行業的發展歷程為例，說明限制產能本身并沒有起到突出的效果，反而由于實際情況的復雜性(例如企業通常瞞報壓錠數目)，讓政策執行部門疲于應付。而且，限產壓錠本身實際上沒有改善企業的盈利情況。1998年產能限制的一個意想不到的重要效果是，減少了企業的負擔，改善了企業的資產負債表，把宏觀經濟盤活了。入世以后，很多工廠開始偷偷上錠子，初期經貿委并沒有及時意識到必要性，還對這些“違反”限制產能規定的工廠進行罰款。而實際表明，企業的決定更適合市場發展的需要�，F在紡織行業已經達到1.2億錠，明顯超出當初的估計數。而且2010年企業的利潤也很不錯，增長了70%，很多機器設備的訂單都到了2014年。由于2011年國內外經濟形勢有所下滑，產能過剩又引起了大家的關注。國外經濟下滑這一周期性的沖擊對紡織行業的影響很大，畢竟紡織行業的順差占到了全部貿易順差的70~100%。對落后、負外部性大的產能進行限制是正確的，主要還是采取法規和價格來實現優勝劣汰，鼓勵技術進步、繼續改革開放，鼓勵企業全球化配置資源和拓展全球市場。

　　姜鑫民認為，近年來，我國制造業特別是重化工業部門的產能擴張很快，產能剩余較多。比如，煤炭的規劃產能達到了56億噸，而煤炭總需求也就40億噸;鋼鐵行業也有2.5億噸左右的剩余產能。產能過剩的行業當中，技術水平參差不齊，往往體現為低技術水平的產能過剩。而且，這些技術、工藝落后的產能往往受制于地方保護主義和體制性約束，有比較明顯的經營性風險。中國家用電器協會秘書長徐東生認為，隨著經濟快速發展，特別是家電下鄉、以舊換新等消費刺激政策執行以來，新的市場機遇使許多家電企業看好投資前景，加大生產設施投入，增加生產能力或擴充產品線。據統計，2009年~2010年，家電業經歷了新一輪產業擴張，目前電冰箱、空調器、冰箱壓縮機、空調壓縮機的生產能力均超過或接近億臺，略高于市場實際需求�？傮w上看，家電業產能具有三個明顯特征：一是大多數制造設備、模具國產化比例高，固定資產投資強度不大，形成生產能力速度快;二是隨著國內農村市場的挖掘，產能過剩問題基本被市場需求所化解;三是家電業是市場化程度較高的行業，企業一般都是自行擴張，很少通過兼并，產能存在周期性波動;四是出口產能基本保持平衡。從目前來看，家電業產能相對過剩的根源在于：一是企業對未來形勢比較樂觀;二是部分企業存在投機心理，通過投資房地產，獲得土地增值收入或銀行融資;三是地方政府的招商引資意愿強烈，客觀上推動了產能的擴張。為此，要采取多方面措施，包括轉變目前高投入的經濟增長方式、減少地方政府對微觀經濟的干預、加強對企業決策的科學引導等。中國鋼鐵工業協會發展與科技環保部工程師李全功認為，中國粗鋼產能8億噸，占全球的一半，產能利用率一般都是在80%左右。長期來看，實際上還是正常的。企業和當地的就業和財政收入關聯度很大。所以簡單地實施“關停并轉”，當地的群眾和政府有抵觸情緒。在環保標準上嚴格要求，往往也可能執行不到，而流于形式。鋼鐵行業當前面臨的問題是企業效益不高。2011年1月~10月，重點統計的企業利潤僅840億元，銷售利潤率僅2.76%。限制鋼鐵行業落后和過剩產能，除了嚴格執行環保標準、糾正扭曲的價格機制以外，鋼鐵行業應學習借鑒日韓經驗，考慮在東南亞和非洲建設自己的鋼廠，加快對外投資步伐。

　　政府層面如何應對產能過剩

　　國務院發展研究中心市場經濟研究所所長任興洲認為，對于家電、輕工等一些市場化程度較高的行業不必過分擔心產能過剩。因為這些行業屬于競爭相對充分的，這些行業中的企業為了生存發展會使出渾身解數，提高生產效率、促進產品升級換代。企業能夠自由進入退出，價格和產能由市場調整，投資和經營風險由企業自己承受，那些沒有利潤的過剩產能必然會自動退出。政府的主要任務就是要讓市場機制充分發揮作用，維護公平的競爭環境，提高信息對稱性。這樣，過剩產能就會得到調整，不會成為經濟發展中的嚴重問題。對于目前各地發展迅猛的戰略性新興產業，由于許多地方政府大力提倡，并給予大幅度的財稅、土地、信貸等優惠政策，客觀上極易推動這些產業短期內投資增長，發展過快，甚至很多產業項目的投資是財政性資金，帶有一定的政府意愿，對這些行業要重視防范可能引發的產能過剩問題。

　　張長春認為，要解決產能過剩問題，政府需要建立長效機制。首先政府要管好自己的事，企業是否先進，產業結構是否合理交給市場檢驗。政府應尋找過剩領域的體制機制原因，建立起消耗與排放的法規，要嚴格執法，同時動用相關的體制機制推動執法的順利開展，如適當增加地方的財政能力，減輕地方以破壞環境為基礎增加財政收入的壓力，建立地方財政收入、利率市場化、匯率市場化改革機制。要站在政府角度，理清政府與企業所應承擔的責任，去分析原因并提出措施�，F在部分領域的過剩問題，沒有急需解決的必要性，因為這個問題的解決不取決于決心或是暫時性的措施，而是取決于體制機制完善的問題，這是一個必須的過程。要解決不平衡、不協調、不可持續的問題，加工貿易要轉型升級，政府可以做的是職工的轉崗培訓、社保等方面的工作。純競爭性領域產能過剩問題并不復雜，根本原因在于，一是政府和市場邊界不清，二是轉型體制的問題。提高企業競爭力，只能通過確定企業的投資主體地位，讓企業自己試錯，而不是依靠政府政策的扶植。

　　商務部政策研究室副主任張國慶認為，產能過剩的產生因素較為復雜，有企業的、市場的、體制的、經濟運行規律的，針對不同原因造成的過剩要區別對待。競爭領域的產能過剩應讓市場自行解決，政府不要插手;而對可能對能源資源產生約束瓶頸的過剩要多加關注，因為這關系到經濟的可持續發展問題，政府要對此加以調控，同時要注意研究調控的方式。此外，對國家經濟可能造成重大影響的過剩，政府也要加以調控。

　　產能過剩與企業“走出去”

　　金碚認為，企業可以通過對外投資解決資本過剩，減輕貿易摩擦。但中國企業家過分注重與當地政府打交道，忽視了與工會、媒體、律師等打交道的能力，這往往會導致投資的失敗。除了房地產、保險、金融等領域，對外投資實業才能解決過剩問題。張國慶認為，“走出去”要注意宣傳口徑，幫助別國解決需求瓶頸問題，如解決電、修路、學校、醫院等公益問題的宣傳。對一些敏感領域，如資源、能源等項目，中國要只做不說或多做少說。大型國有企業必須學會“包裝”出去，可以將自己的公司與在美國、歐洲的公司聯合，整合成為中美或中歐聯合投資，真正的投資主體是中國公司，但對外是一個名不見經傳的外國公司或其他公司，這樣“走出去”會淡化大型國企的色彩，以免“中國威脅論”再起，引發對中國投資的炒作和提防。