市民化核心

　　隨著2013年GDP增速放緩，結構性問題日益突出，中央意識到，再采取刺激手段，走投資拉動發展的老路，無法解決問題。

　　2013年5月13日，李克強在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上表示，要實現當年發展的預期目標，必須依靠市場機制，“如果過多地依靠政府主導和政策拉動來刺激增長，不僅難以為繼，甚至還會產生新的矛盾和風險”。

　　6月26日，國家發改委主任徐紹史向全國人大作關于城鎮化建設工作情況的報告時表示，城鎮化要以人口城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化，推動城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，他同時批評了土地城鎮化快于人口城鎮化的建設模式。7月，財政部部長樓繼偉表示，2013年中國不會出臺大規模的財政刺激政策，會在保持財政赤字總規模不變的前提下，著眼促進經濟增長和就業，做一些政策微調。

　　一位國家發改委人士分析：城鎮化有三個層面，一是經濟學派的城鎮化，強調拉動內需;二是社會學的城鎮化，講的是人的城鎮化;三是地理學的城鎮化，講的是城市群和城市空間。中央一開始強調經濟學派的城鎮化，看重的是拉動內需，不久后轉而強調社會學派的城鎮化，也就是人的城鎮化。

　　據《財經》記者了解，“有序推進農業轉移人口市民化”成為目前的《城鎮化規劃》核心內容。“具體來說，是以農業轉移人口為重點，兼顧高校畢業生、城鎮間異地就業人員和城區城郊農業人口，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。”一位了解規劃內容的人士透露。

　　《城鎮化規劃》提出，在戶籍改革方面，將逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，不僅要放開小城鎮落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件。同時，嚴控500萬人口以上的特大城市人口規模，采取積分制等方式設置階梯式落戶通道調控落戶規模和節奏。另外，要求各類城鎮根據自身承載能力，制定具體的農業轉移人口落戶標準，并向社會公開。標準制定的基準條件為就業年限、居住年限、城鎮社保參保年限等。

　　而基本公共服務也將由向本地戶籍人口提供擴大到覆蓋常住人口，比如，將建立全國學生學籍信息管理系統，將農民工隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障范疇，合理規劃學校布局，核定教師編制。

　　值得一提的是，《城鎮化規劃》未對“人口城鎮化”作出硬性要求。在此前的《城鎮化規劃》草案中，曾列入一個包含23項考核指標的表格，包括常住人口城鎮化率，農民工隨遷子女接受義務教育比例，城鎮常住人口基本養老保險覆蓋率，城鎮常住人口基本醫療保險覆蓋率，百萬以上人口城市公共交通占機動出行比例，人均城市建設用地(平方米)等等。經過討論后，這個表格終被放棄，代之以一個更寬泛的目標，“常住人口城鎮化率達到60%左右”“戶籍人口城鎮化率達到45%左右”。

　　“在現有體制下，列入具體的指標，地方在執行中往往會變味，成為地方追求的政績之一。”前述了解規劃內容的知情者表示。

　　改革決心和路徑

　　央地之間的博弈，根源在利益。投資拉動GDP、城市土地擴張換來收益，是實實在在的眼前利益，尤其是造新城，其本質是土地城鎮化，因為新城的土地成本很低，經過整理之后賣出，收益很高。而中央呼吁的“人的城鎮化”，卻難以令地方政府直接看到效益。

　　按照官方口徑，中國目前城鎮化率已達到52.6%，但若按戶籍人口來計算，真正的城鎮化率只有35%，之間17%的差額，是2.7億農民工和城鎮間流動人口，他們雖實現了就業轉換，卻沒有實現身份轉換。

　　不僅如此，由于長期的歷史欠賬，農民工市民化進程不可能在短期完成，且每推進一步都需要真金白銀。多數研究者對城鎮化人均成本的計算結果是在2萬-2.5萬元之間。隨著經濟發展，這個成本可能增加，達到5萬元，按每年轉移2000萬人計算，需要1萬億元。

　　在當前財政收入增幅下降，全體“過緊日子”的形勢下，這筆錢從何而來，是一個問題。

　　李鐵認為，在現有情況之下，地方政府并無改革動力。在城鎮化導向之下，中央政府應當充分顯示改革的魄力，可先從戶籍制度改革入手，由中央財政承擔主要責任。

　　但劉尚希認為，在當前形勢下，中央財政不大可能一次性拿出轉移支付資金，用于解決農民工落戶問題。戶籍改革的關鍵在于公共服務均等化，這其中有一次性的成本，但更多是常年維持的支出，寄望于中央一次性解決并不現實。當前各項公共服務比如養老保險等，各項制度如何銜接的細則尚不明確，導致支出總成本也不明確，這種情況下，中央財政更不可能全盤買單。

　　劉尚希認為，更現實的改革方向是將中央財政對地方的轉移支付，從過去的按照戶籍人口支付，改為按照常住人口支付，從而將外來人口囊括在內。

　　對于農民工市民化的成本，《城鎮化規劃》專門提出“建立成本分擔機制”，即政府將承擔農民工市民化中在義務教育、社保、保障性住房和市政設施等方面的公共成本，而企業則需要落實農民工與城鎮職工同工同酬制度，并繳納相關社保。除此之外，農民工個人也需要繳納社保等部分相關費用。同時，各級政府需要根據基本公共服務的事權劃分，承擔相應的財政支出責任。

　　但在廣東省一位區委書記看來，農民工市民化將帶來沉重的財政壓力，只有“改革財稅體制”，才可能發揮地方的積極性。

　　作為《城鎮化規劃》主要的起草者，國家發改委在2013年的年度會議上表示，未來爭取盡快出臺關于戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務等方面的配套政策。